產業政策不是估馬仔和分豬肉

自回歸以來，香港政府似乎放棄了以往被動的工業或產業政策，而開始揀選產業，制訂政策支持其發展。在支持自由市場的人的觀點看來，這是政府活生生干擾市場的例證，在於業界看來，普遍有種「政府也支持，無死啦！」的心態。但理念還歸理念，最重要的是成效。

十二年來，政府的產業政策翻了幾翻，但到頭來，最新的施政報告強調的，也不外乎幾項傳統的、在殖民地時代沒有政府支持也發展起來的所謂「四大支柱產業」，至於「六項優勢產業」是龍是蛇、會不會「中藥港化」，還是要「走著瞧」！如果這時候要為政府的產業政策來個中期檢討，唯一的結論或許是：浪費時間、金錢和時機！到底問題出在哪裡？

提起產業政策，相信要由董建華講起，大家不會忘記他提出的「乜港物港」那些大概是只見「講」不見「港」的產業政策，成效則是市民有目共睹。但政府不做白不做，市民和業界卻已習慣了政府「出手」協助產業發展、甚至獲中央政府支持給予「打開中國市場」等種種甜頭。

到曾蔭權任特首，「返璞歸真」以四大支柱產業即金融、旅遊、貿易及專業服務為經，今年又提出六項優勢產業：檢測和認證、醫療服務、創新科技、文化及創意產業、環保產業和教育服務為緯，看起來像有所謂的願景，實則上，只是將一些沒有政府支持但已做得不錯的行業放入施政報告，像買馬一樣希望這些行業「跑出」，多於實際在這些產業內下功夫，有恆心地推動有效的政策，也鮮有訂立目標監察成果。

產業政策 = 人人有分？

例如，在今年的施政報告中，提到發展六項優勢產業，曾特首只說：「只要政府在政策上適當扶持，解決業界面臨的發展障礙，這六項優勢產業會踏上新台階，推動香港走向知識型經濟。」言下之意，似是只要揀選、欽點了這六項產業，只要政府政策「微調」就成了。第一、產業政策真的這麼簡單？第二、政府開「壞」了頭，今次是否說一兩句「在政策上適當扶持」，就能令希望政府「出手襄助」的各行業心息呢？

就以六項優勢產業中的檢測和認證產業為例，今年九月，政府成立了香港檢測和認證局(就如創意產業也有個創意香港辦公室一樣，這是政府常用的招數，好像有一個部門，有一班官僚，就可以推動一個產業)，施政報告稱當局將「為行業制訂三年發展藍圖...提升專業水平和增加培訓機會，以及如何在本港、內地及海外推廣香港的檢測和認證行業等」，並特別以中醫中藥為例子，「通過新的認證服務...促進發展，並協助香港成為區內的檢測和認證中心」。

然而，當筆者上周參加檢測和認證局的諮詢會時，就感到那變成了業界人士的申訴大會，與會者把自己面對的所有與「檢測和認證」有關的問題搬出來，盡訴心中的牢騷。筆者本以為，經濟機遇委員會選出要發展檢測和認證產業，是要把香港發展為區內的檢測和認證中心，以香港的專業水準和國際認受性，贏取區內尤其是內地的生意；但一到業界討論，本來發展外向型新產業的意願，卻變成各行各業投訴現時於珠寶、食品甚至建造業的檢測和認證價格太貴、人才不足等等問題的申訴渠通。

諮詢會中也有資訊科技界人士要求引入軟件認證，他們說因為軟件其實也是很多行業如醫療、運輸等的運作及安全重要元素，有必要「引入認證」，這亦能為資訊科技界製造就業及發展機會。但問題在於發展檢測和認證產業，是否變成了業界爭取為各行業引入檢測和認證法定要求的「商機」？其實，各主要公共行業的大型機構，已有因應其行業監管、安全和運作上要求而已在其程序上引入各種資訊科技相關國際認證標準，由軟件開發(如CMM)至質量管理體系(如ISO 9000)，甚至資訊技術服務管理架構(ITIL)和在資訊保安及項目管理等方面的標準。推廣企業採用這些標準是好事，但若「引入認證」意思是訂立本土標準，或在本地引進法定檢測和認證要求，筆者就認為這扭曲發展檢測和認證產業的原意。

官員怎做VC？

上述例子毫不罕有，每當政府挑選一個行業為圖騰，就有人希望藉擴大這些政策措施，讓自己可以從中獲益。即使政府本來的意願實屬「良好」，最終是否能達到原先的目標也成疑問。十月初《經濟學人》一篇探討各國政府如何重振貿易和創新的文章中，引述了一些學者對發展產業政策的見的：在金融海嘯下連西方政府也連番干預產業，但宏觀地看也與發展中國家的產業發展只一線之差。哈佛政治經濟學者Dani Rodrik認為以往政府的產業政策被視為挑選贏家(pick winners) – 無論是產業或企業 – 結果多數是浪費了資源，但新的產業政策應完全中立地、以播種式地支援以前從未試過的產業或方法，並積極地監察成果作出調控，並快速止蝕；換句話說，政府要學做創投基金者。

但此說難就難在這正是政府官員 – 包括香港的 – 最沒信心、最弱的一環。哈佛商學院學者Josh Lerner指出官僚往往需要得到一個接一個的「容易的勝利」來保持其政治支持，所以不太喜歡冒險；要政府官僚學習創投基金方法，談可容易。這是很多支持市場經濟的人士，不贊成政府有太多產業政策的緣故。再者，現時香港政府沒有「民意授權」，更不敢如一民選政府般以香港整體利益為依歸，而是因應「邊個大聲聽邊個講」的諮詢原則訂定政策，最終的政策或者只能成為用公帑製造更多既得利益者的效果。

即使我們不討論「政府是否應有產業政策」和「產業政策是否有效」的辯論，而全力支持由政府挑選及制訂各行業的，但現時政府所做的，只不過是「買馬」。若政府真要支持個別產業發展的話，除了應更直接、更目標為本地訂制藍圖、措施和全面監察成果，但更重要的，就是要讓市民和業界知道，產業政策的目標，並不是太公分豬肉的人人有分，讓業界大撈油水，掃除那些干擾這些產業政策原意的「瞎子帶領瞎子」地只顧叫政府成立這個那個什麼產業的發展局的如同尋租(rent seeking)行為的「意見」。

政府能否做到這樣？筆者並不樂觀。一個以社會整體利益為依歸的政府，必須要有強大的民意後盾，才有能力抵擋既得利益者干擾政策的壓力，而只有一個民選的政府，才有這樣的「吉士」膽敢如此，因為他們只會在大選中由市民請下台，而不是由「阿爺」叫他腳痛下台。說到底，沒有真民主所影響到的，是超乎想像的遼闊範圍。