ICANN 101：互聯網管治的啓示

上星期筆者專程到南韓首爾出席ICANN(互聯網名稱與數字地址分配機構)第36次、每年三次的會議。ICANN是主管全球互聯網域名系統的機構，卻是個非政府組織，由各個涉及域名管理的機構和人士組成，以多持分者參與形式管治(multi-stakeholders governance)的組織，任何人到場或在互聯網都可即時參與任何公開會議，甚至透過各持分者組別(constituency)參與運作，甚或參選成為機構管治架構。筆者今次應邀主持一個關於濫用域名系統(DNS Abuse)的論壇，也「乘機」參與了部份大會會議，例如通用名稱支援組織（GNSO）的選舉及公開會議、ICANN董事會公開論壇和策略性規劃諮詢會等。

先推出國家IDN

今次ICANN會議的最主要話題，是落實國際化域名（IDN）和新通用頂級域名(New gTLD)。本地傳媒依週五外電報導了ICANN董事會通過「快速程序」(Fast Track Process)(註一)，於十一月十六日起讓國家或地區以其國家語言申請非拉丁字母的本地語言頂級域名，例如中文的「.中國」、「.台灣」等，只要申請符合基本的要求，如政府及社區支持和穩定性評估，便可獲ICANN快速批准 ，令標準化多語言頂級域名可望在2010年正式運作。事實上，各地非標準化的DN早在十多年前已開始出現，但已獲ICANN和全球同意認可和共通運作的標準，一直未能落實，但在技術層面上的最後階段測試都已進行了兩年多，相信現時域名管理系統可輕易處理數百個不同的頂級域名，所以，其實IDN可說算是遲來了。

對公眾而言，IDN仍帶來不少疑問，例如本國語言的域名，會否令互聯網變得本土化？也許如此，但如一位內地業者在ICANN公開論壇指出，數以億計的中國網民因不諳英語而難以牢記拉丁字母的域名，實有礙電子商貿和電子政府發展，這在很多國家，尤其是東亞和阿拉伯世界是不爭的事實；也有人擔心，若一些網站只有本土文字域名，不懂這些語文的人便難以進入。筆者認為這是過慮，因各地企業、機構必會因應其需要決定是否申請其他語言的域名，就如公司會有幾種語言的官方名稱一樣，而且，我們相信各搜尋器和瀏覽器也將會引入更多翻譯功能，從網頁內容延伸至域名，這些將是技術和市場可解決的問題。

能否藉「.香港」引入競爭？

在中文地區而言，中國大陸、台灣地區早已進行中文域名測試，中國互聯網絡信息中心(CNNIC)亦早已推出本土標準的「.中國」，現在只需向ICANN申請，並把現有的域名轉移至國際標準，便能立時全球通行。但香港又如何？管理「.hk」的香港互聯網註冊管理有限公司(HKIRC)有沒有興趣辦「.香港」？筆者相信HKIRC有能力去做，，不過，為什麼必定要HKIRC管理？

日本管理國家頂級域名一向比較先進，早已就未來新日文「.日本」諮詢並成立了開放、公平、有競爭的機制，現行管理「.jp」的JPRS可以申請，但非必然獲得授權，該地之前更為此成立了多持分者管治架構模式的「日本互聯網域名管理局」，成員包括互聯網業界四大組織和消費者組織等，而政府只以「觀察員」身份參與。回看香港，HKIRC的董事局，半數董事由政府委任，也沒有促進業界、使用者、學術者等參與管治，從機構管治的角度看，顯示比較落後，或許正因如此，政府或HKIRC都無就「.香港」這些重要決策諮詢市民，也沒有成立任何開放式、多持分者管治架構讓各界參與，顯得落後及欠缺開放。

中國人寫文章、書法和畫國畫講究留白，就是除了看有做了什麼，還要看留空了的地方。這次ICANN會議也是。今次會議，通過使用IDN，但也有還沒有落實的決策，就是推出新頂級域名(New gTLD，註二)的時間表，包括以拉丁及非拉丁字母組成的新頂級域名，例如「.shop」、「.music」以至「.公司」、「.店」等。為什麼國家頂級域名可以捷足先登？這明顯是種政治妥協，以先行的營辦權交換各國政府的支持，但對有意申辦新頂級域名的企業和非政府機構有點不公平，為何「只許州官先點燈 」？ICANN兩年前已通過新頂級域名計劃，有不少公司已經投資預備申辦多年，但時間表並落實甚至一拖再拖，令他們一等再等，不明朗的時間表令他們浪費了不少資源，這是在公開論壇上很多發言者的投訴。看來，明年初ICANN在肯雅內羅比舉行的會議，落實這項決定的壓力將更大。

香港參與有欠國際城市風範

是次出席首爾ICANN會議的另一感覺，是看來香港根本不重視ICANN的存在！香港與首爾只不過是三個小時航程，卻可說是人丁單薄：不計算四位獲贊助來「遊學」的大學生(當中兩位是內地生)和他們的領隊，只有另外兩位以香港為基地的DotAsia的朋友，和筆者的個人參與，比中國來自政府、CNNIC及數家私人機構的少得多。大會以英語為官方語言，但來自中國的朋友就是用普通話也要爭取在公開論壇發表意見，但HKIRC和政府，卻連人影也看不見，這就像作為聯合國或亞太經合組織成員但不去開會，只不過ICANN作為非政府機構，官方機構就不重視，這就大錯特錯了，錯過了認識、參與及影響政策機會，也放棄了這「國際城市」的國際責任。

管治機制的啓示

ICANN和其他互聯網機構的多元參與和決策機制，正是這種多持分者管治架構的特色，其實也是一種政策諮詢、醞釀，甚至政府管治的新手段和好例子。作個不完美的對比，ICANN的董事會就像我們政府的行政會議，組織架構內的通用名稱支援組織（GNSO）和國家名稱支援組織（ccNSO)等就像議會，也與香港政制一樣，支援組織內有不同組別，成員由非商業、註冊機構等選出，甚至在董事會委任代表，但即使任何普通網民、用戶或組織仍可透過一般會員諮詢委負員會(ALAC，At-Large Advisory Committee)這全球民間社群組織參與 ；還有各國政府組成的政府顧問委員會，似無實權而背後影響。ICANN並非完全民主，但也具民間直接參與的多元渠道，相對獨立於各國政府干預，包括常被指為其幕後操縱者的美國政府。

這類多元參與和決策的多持分者管治架構的好處，是大家都有發言甚至參與管理的機會，但決策較慢，例如ICANN的支援組織也有像我們立法會的分組點票機制，很容易陷入僵局。筆者不相信這是有效率的政治制度，但作為恆常設立形式的公民參與機制，頗值得我們政府參考，代替現行一些公開諮詢或公眾參與方法，例如市區重建和可持續發展，甚至作為一些公營機構的管治模式，例如公共廣播。